A la caza del 'elefante blanco': 4 voces contra la corrupción en la obra pública

Por:
Ariadna Ortega

Licitaciones amañadas, contratos inflados, construcciones con materiales de mala calidad... Desde la academia y las ONG, expertos trazan rutas para acabar con las malas prácticas en el sector.

A la caza del 'elefante blanco': 4 voces contra la corrupción en la obra pública

Eduardo Bohórquez

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Contra los 'elefantes blancos'  Bohórquez señala la necesidad de evitar obras fastuosas e inservibles.  (Foto: Anylú Hinojosa-Peña)

Nota del editor: Estas entrevistas se publicaron en la edición de la revista 'Obras' correspondiente al periodo julio-octubre.

Director de Transparencia Mexicana e impulsor de la Ley 3 de 3, una iniciativa ciudadana para que todos los servidores públicos presenten su declaración patrimonial, fiscal y de conflicto de interés. Actualmente acompaña la discusión en el Congreso sobre la Ley de Obras Públicas y Adquisiciones.

¿Cuáles son los puntos de vulnerabilidad en el ciclo de vida de una obra pública?
El problema más grande de una licitación pública es que ésta empieza en la campaña electoral. Después están una inadecuada planificación de obras que no identifica la demanda y las necesidades de la población, proyectos que arrancan y se anuncian sin tener las condiciones mínimas para asegurar su viabilidad y terminan en ‘elefantes blancos’.

En la segunda fase de la licitación, de la convocatoria al proceso de licitación, requisitos para favorecer a una empresa o condiciones que dañan la competencia económica, una evaluación inapropiada de las propuestas, falta de transparencia sobre los precios internacionales de los materiales, ajustes inexplicables y, finalmente, la falta de supervisores o auditores capacitados o que son sobornados para que no se cumpla con la calidad establecida en las bases de licitación.

¿Qué acciones se pueden implementar para frenar la corrupción en la obra pública?
Planear programas de infraestructura de manera independiente de las campañas y de intereses particulares, que las bases se publiquen con antelación para que cualquier interesado pueda opinar sobre ellas. Generar acuerdos de integridad con la industria. Otra acción que se ha utilizado en el mundo son las contrataciones abiertas, es decir, que toda la historia del proyecto esté en datos abiertos. Se deben crear buenos inventarios de obra pública, porque muchas veces el 'elefante blanco’ queda ahí y empiezan otro hospital en otra zona porque el otro está cancelado.

Por el lado de las cámaras gremiales, asegurarse de que cuando una empresa violenta los códigos de conducta y las disposiciones legales del país, sea expulsada de la cámara, ese es un principio de autorregulación básico y, por último, que una vez que se detecta un caso de corrupción, sea prontamente sancionado y los responsables reciban una sanción que sea aplicada, además que se puedan recuperar activos.

¿Qué le hace falta a México para avanzar en este tema?
Asumir la responsabilidad histórica de convertir las leyes de obras y de adquisiciones en verdaderos instrumentos anticorrupción y transformar el marco legal en serio. Necesitamos una ley general de obra pública que se aplique en todo el territorio nacional y en los tres poderes, una ley general de adquisiciones, y asegurarnos de que se apliquen a nivel nacional para no dejar resquicios a la corrupción en ningún municipio. Falta también transparentar el ciclo completo de adquisiciones, desde el inicio del proyecto, presupuesto, diseño, hasta la ejecución de la obra.

¿Por qué las obras públicas son un blanco fácil para la corrupción?
La industria de la construcción es una las industrias más afectadas por corrupción en el mundo en el ámbito privado y público, lo que pasa es que en el ámbito privado se llama fraude, no lo llamamos corrupción, y se litiga por la vía civil. La razón porque son más conocidos los actos de corrupción en obras con el gobierno es porque el gobierno es el cliente más importante de las empresas en todo el planeta y porque los proyectos son mucho más grandes. Los actos de corrupción más frecuentes en el sector privado son materiales que no eran los correctos, proyectos que estaban mal diseñados pero que se contrataron permisos.

¿Cómo están asumiendo las empresas esta lucha?
Están empezando una transformación. El Consejo Coordinador Empresarial (CCE) hace tres años empezó a asumir la responsabilidad que tiene el empresariado, pero la manera en que sabremos si realmente estas acciones gremiales están empezando a surtir efectos es si las empresas cambian, si las constructoras cambian sus políticas, si evitan ser parte de la corrupción y la extorsión por parte de las autoridades y las denuncian. Ahorita lo que está cambiando es el gremio, la cúpula, los consejos gremiales, pero lo que tiene que cambiar es la empresa, y la empresa es la que se encuentra de manera cotidiana y sistemática con el gobierno.

Mariana Campos

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Criterios técnicos, no políticos  Para Campos, un aspecto clave es lograr que instancias técnicas sean las que tengan mayor poder de decisión sobre las obras que se planean y construyen.  (Foto: Gabo Franco)

Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, organización que desarrolló la Métrica de Transparencia de la Obra Pública (MeTrOP), una herramienta que busca entender las fortalezas y debilidades en la ejecución de la obra pública para identificar los riesgos de corrupción que podrían mitigarse con una mayor transparencia.

¿Cuáles son los aspectos se deben fortalecer para combatir las malas prácticas en las obras públicas?
Mecanismos de transparencia y de contención de riesgos de corrupción, a través de prácticas de buena gobernanza, como la publicación de un informe sobre contratación pública, que nos hablara sobre los procedimientos de los contratos de la adjudicación pública y la ejecución de esos contratos, hacer avisos públicos desde la precontratación, rendir cuentas sobre la situación por contrato y la generalidad.

Tenemos que trabajar en el marco normativo, que ha sido deficiente y está rezagado respecto a las prácticas internacionales, pero más en su implementación, y tenemos que pensar en mecanismos de cumplimiento, por ejemplo, que los contratos no entren en vigencia hasta que toda la información de cumplimiento que debe ser publicada con las prácticas internacionales se encuentre pública.

¿Qué falta implementar en México?
Una ley general que tenga un mayor alcance, la participación de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) para promover la competencia en los procedimientos de contratación y que revise los términos de la contratación de las bases, que los órganos internos de control tengan un papel más importante en el seguimiento de las contrataciones, que exista una efectiva rendición de cuentas por parte de los oficiales mayores y que el órgano interno de control tenga un papel más importante en los comités de seguimiento de contrataciones.

Promover el uso de Compranet como herramienta transexenal de la contratación pública, está probado a nivel mundial que cuando todo el procedimiento se lleva a cabo de manera electrónica y hay registro de absolutamente todo, se disminuyen los riesgos de corrupción, una mejor planeación de las contrataciones, un programa de obra pública que realmente funcione, poner limites a la modificación de los contratos, y regular mejor la modificación de los contratos y los ajustes de costos.

¿Qué prácticas internacionales pueden servir en esta materia?
Un mecanismo de contrataciones abiertas bajo el estándar al que apostó el Banco Mundial, a través de un think tank especializado en el tema, de acuerdo con las prácticas de la OCDE y con respecto a la ley modelo de la contratación pública de la ONU.

Otro ejemplo de buenas prácticas es lo que se hace en Reino Unido, donde la planeación de su infraestructura se lleva a cabo por un organismo, Infrastructure UK, que es un centro técnico que hace los diagnósticos y la planeación de los proyectos con autonomía. En México, el proyecto no puede ser la promesa de una campaña, se tiene que tener un proceso institucional que dependa de las necesidades de México y, por su puesto, de los recursos que tiene para resolverlas.

¿El país cuenta con estándares internacionales o elementos para sancionar casos de corrupción?
Hay una ley de responsabilidades, tenemos un marco normativo, pero que se le han detectado deficiencias, pero es precisamente que con la nueva ley de responsabilidades del Sistema Nacional Anticorrupción se definen los actos de corrupción, los diferentes tipos, se ha avanzado más. Es indispensable que el SNA comience a funcionar, y en ese aspecto es muy importante contar con un fiscal anticorrupción que realmente tenga la fuerza con independencia para poder perseguir estos delitos. Entonces, esperamos con que el SNA podamos empezar a desenredar estos aspectos.

Yahir Acosta

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Más que buena voluntad  Acosta argumenta que se necesitan mecanismos para obligar a las instituciones y a los particulares a actuar con integridad.  (Foto: Jesús Almazán)

Director del laboratorio jurídico de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas. Este año, el think tank presentó ante la Cámara de Diputados una serie de propuestas para mejorar la transparencia y eficiencia del gasto de recursos públicos. Actualmente trabaja en un estrategia de fiscalización para el esquema de Asociaciones Público-Privadas (APP).

¿Cómo se pueden combatir estas malas prácticas en el sector construcción?
Las áreas de oportunidad para evitar que exista relación entre corrupción y obra pública es proponer e impulsar mecanismos que permitan transparentar al máximo los esquemas de contratación pública y además facilitar la rendición de cuentas. En ese sentido, el SNA es un avance para poner las bases o por lo menos las reglas de marco jurídico que faciliten la rendición de cuentas.

El siguiente paso es crear otro tipo de herramientas tecnológicas, por ejemplo, plataformas de contratación abierta, formatos de datos abiertos que transparenten todo el proceso de la contratación pública.

¿Qué mecanismos existen actualmente en el país?
Hay varias leyes que regulan la obra pública, como la ley de APP, las de las empresas productivas del Estado, como CFE y Pemex, y regímenes públicos tanto a nivel federal como a nivel local, lo que dibuja una regulación de obra pública muy amplia. Además, se están desarrollando plataformas que permiten dar seguimiento en tiempo real a la forma en que se usa el dinero.

También existen acuerdos como el que firmó la Ciudad de México con el Open Contracting Partnership para transparentar la obra pública. Pero son convenios que puedes adoptar o no adoptar, es decir, no hay una obligación.

¿Qué tiene que hacer México para combatir la corrupción en la obra pública?
Tendría que ir en una directriz de transparencia. Se tienen que crear los incentivos institucionales para atacar la corrupción desde el marco institucional.

Vemos algunos avances en el SNA en materia de incentivos, pero se necesitan más y no sólo para el tema de fiscalización, también se necesitan herramientas de mayor transparencia, como publicar el expediente técnico que se utilizó para justificar una obra, la necesidad de una obra en caso de que proceda, el análisis costo-beneficio, entre otros.

Hasta antes del SNA no era posible fiscalizar mucho del gasto de la obra pública y, por lo tanto, había mucha opacidad, ahorita ya están algunas de las reglas.

Alfonso Hernández Valdez

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El primer paso contra las empresas fantasma  Hernández considera que una de las primeras medidas que deben adoptarse es verificar quiénes son las compañías que participan en un concurso público.  (Foto: Simon Barber)

Integrante del primer Comité de Participación Ciudadana del SNA, que se encargará de vigilar las acciones conjuntas de las instituciones que combatirán la corrupción en México. Es investigador del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente y cuenta con experiencia en temas de transparencia, rendición de cuentas, política pública y gestión gubernamental tanto en el sector público como en el privado.

¿Qué temas tienen más urgencia?
Uno es la verificación de autenticidad de las empresas. Es un asunto que hay que estudiar con mucho cuidado porque buena parte de la corrupción en el ámbito económico, pero especialmente en el de la construcción y la obra pública, tiene que ver con la existencia de empresas fantasma. En la medida que existan previsiones para evitar que este tipo de empresas participen en concursos de obra pública, en esa misma medida se va a empezar a abatir buena parte de la corrupción.

Otra parte tiene que ver con los montos, buena parte de los presupuestos estatales está asignada a obra pública, ahí es donde hay que echar la luz, porque en la medida en que no se tengan esos controles, vamos a seguir teniendo fugas y presuntos actos de corrupción. Este es uno de los asuntos que nos interesa como Comité de Participación Ciudadana, pero debería ser del interés de todos los sistemas de participación ciudadana locales.

¿Qué acciones hay para controlar la corrupción en las obras públicas?
Existen mecanismos, pero no existen en todos los estados. En la mayoría de los estados no se puede verificar la autenticidad de las empresas ni existen controles suficientes sobre el uso del presupuesto federal que se asigna a las entidades federativas en obra pública. Nos damos cuenta después de un proceso de licitación pública de que quien obtiene el contrato de una obra es una empresa que se acaba de crear, pero no se realiza ninguna serie de escrutinio de manera previa al concurso, al proceso de licitación, y eso en muchos casos la ley no te obliga, eso en la legislación es importante que se vaya incluyendo. Ahí las cámaras de la construcción locales y también los propios legisladores tienen una tarea pendiente.

Un factor son los montos. Como sabemos, en la obra pública normalmente los contratos que se otorgan son por cantidades grandes de millones de pesos, entre más grande la obra y más compleja, se requiere una cierta demostración de parte de los concursantes y de las empresas que cuenten con el capital social y la experiencia técnica, pero a su vez también requiere una serie de ramificaciones con otras empresas.

¿Qué hace falta para combatir de manera más efectiva en esta área?
Falta un trabajo de cámaras, de legisladores y también de sociedad civil, porque la sociedad civil tiene siempre una función para colocar los temas de importancia dentro del ojo público. En el caso de los comités de participación ciudadana que se van a crear dentro de los sistemas locales anticorrupción, me parece que van a tener una labor importante. Si tú colocas de manera tripartita, empresariado, vía cámaras, políticos, vía legisladores, y sociedad civil, vía comités de participación ciudadana y quien se sume, eventualmente tendría que haber un empuje para que este tipo de reformas legales se introduzca en las entidades.

¿Existen los elementos suficientes en México para castigar malas prácticas?
En el tema de sanciones, tiene que ver con la implementación de las leyes. En muchos casos, tenemos legislaciones aceptables en varias materias, pero a la hora de ejercer la ley es donde —por dilaciones o a veces por falta de voluntad de las partes o desde el ámbito desde la propia política— no se recorre todo el camino legal que debería de recorrerse y no vemos resultados. No es un asunto de sanciones en cuanto a sus montos, sino que más bien un asunto del Estado de derecho, de que se cumpla la legislación.