El pasado 26 de junio, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) cumplió 80 años de vida y, lo hizo a la par de una iniciativa de reforma organizacional titulada ONU80, dada a conocer por el Secretario General, António Guterres y con la que se espera lograr una institución más eficiente y pequeña, capaz de “hacer más con menos”.
ONU80 llega en un momento muy difícil para la organización. La institución sufre problemas de liquidez financiera y una grave crisis de legitimidad. Cuestionada por su fracaso para alcanzar un desarrollo económico sostenido en los países del sur global, sus limitaciones para alcanzar un compromiso diplomático en materia de calentamiento global, su ineficiencia en la gestión de la pandemia SARS Covid-19, su incapacidad para acordar el fin de las guerras en Ucrania y Gaza o para evitar la reemergencia de conflictos armados en diversos lugares del mundo como Sudán, Haití o Myanmar, etc.
La institución vive el momento más turbulento de toda su historia, con debates vehementes en el seno del Consejo de Seguridad, donde las cinco potencias permanentes -China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia- rara vez se escuchan y no logran consensos. Y lo mismo sucede en la Asamblea General, integrada por 193 Estados, profundamente divididos en torno a las prioridades de la organización.
¿Qué tan profunda y qué tan radical podría ser la reforma organizacional de la ONU? Se desconocen muchos detalles en este momento. Una primera respuesta la tendremos en septiembre, cuando se presenten las primeras acciones concretas. Pero, por lo que hasta ahora ha revelado Guterres, se propone una organización “que vuelva a lo básico”, menos burocrática y más costo-efectiva.
En el corto plazo, el énfasis de la reforma va a favor de:
(i) racionalizar su personal, es decir, disminuir la plantilla o trasladar operaciones a lugares de destino con menor costo;
(ii) depurar los mandatos, es decir, disminuir las responsabilidades y tareas asignadas de manera progresiva por los Estados miembros a la organización; y
(iii) fusionar instancias operativas que comparten mandatos o los duplican, reduciendo así, la fragmentación y descentralización del sistema en su conjunto.
En el largo plazo, contemplan reformas institucionales mayores como la posibilidad de alcanzar un mayor margen de autonomía financiera, la inclusión de un miembro permanente en el Consejo de Seguridad, representante del continente Africano (aunque posiblemente sin veto), o la reactivación del Consejo de Administración Fiduciaria para la gestión de Estados fallidos. Todo ello está por verse.
Pero, aunque la reforma era necesaria e inevitable, tal vez llegó tarde. António Guterres está a menos de 18 meses de cerrar su segundo y definitivo periodo en el cargo, por lo que pronto comenzarán a perfilarse las candidaturas y propuestas para dirigir la organización, lo que probablemente, en la práctica, podría modificar e incluso desestimar la iniciativa ONU80.
Sin embargo, lo que se presentará en septiembre sentará las bases para abrir una discusión clave y estratégica: ¿cuál será el objetivo fundamental de una ONU en las condiciones prevalecientes de potencias no cooperativas y rompimiento de las lógicas multilaterales? Y, si además se piensa una ONU empequeñecida, una organización que se plantea volver a lo básico (es decir, una ONU con menos capacidades de acción y limitada a un espacio de organización de acuerdos), entonces ¿cuál sería su papel en el contexto de fractura geopolítica y competencia desatada entre las grandes potencias?
Aunque los primeros pasos son de sentido común: no se puede operar realistamente los más de 40,000 mandatos o tareas asignadas, por los propios Estados que la critican y escamotean sus recursos; no se puede mejorar la coordinación de las operaciones en el terreno con un sistema fragmentado de instancias técnicas con mandatos duplicados que compiten por recursos y proyectos; no se pueden tomar acciones expeditas cuando se carece de autonomía financiera, entre otros fuertes dilemas fácticos.
La iniciativa ONU80 tendrá que lidiar con un sistema organizacional complejo y descentralizado, con una organización compuesta de muchas otras organizaciones con diferentes misiones y retos.
Reducir el personal del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOP)y el Departamento de Asuntos Políticos y Consolidación de la Paz (DPPA), o fusionar la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) con el Alto Comisionado de las Naciones para los Refugiados (ACNUR), no necesariamente generará, en automático, una mejor coordinación de las operaciones en el terreno.
Reducir a la organización a su condición de foro de negociación, donde todos los Estados se pueden reunir, negociar y conversar, defender principios y alcanzar algunos pocos acuerdos, no generará, per se, un orden más pacífico.
La ONU requiere una redefinición estratégica y un nuevo compromiso de recursos. La ONU no es solamente una instancia en la que los Estados se comprometen a no hacer uso unilateral de la fuerza, donde acuerdan la defensa colectiva de un orden internacional pacifico basado en reglas. La ONU es una red, una forma de gobernanza multinivel. En sus 80 años de vida, la organización ha devenido en un entramado contra la guerra, el hambre, las enfermedades, la pobreza, la exclusión, la intolerancia, y todo aquello que alimenta y reproduce los conflictos.
Así, la institución ha materializado el supuesto funcional, expuesto por David Mitrany, de un conjunto de instituciones especializadas que estructuran “la paz por piezas”, y donde todas las piezas son importantes para generar una buena vida. Lo mismo vale para operaciones de mantenimiento de paz, que para impulsar la ciencia y la cultura, pasando por la gestión de pandemias, la protección de poblaciones vulnerables, la lucha contra la corrupción, o el afianzamiento de los derechos humanos.
Pero con el añadido de que la ONU ha logrado vincular en su actuación a múltiples actores (públicos y privados) a nivel local, nacional, regional y global, ¿cuáles serán las prioridades? ¿de qué se podrá prescindir? De momento no tenemos respuesta, pero habrá que encontrarla y pronto, pues la ONU, como sistema de gobernanza, es hoy más necesaria que nunca.
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Nota del editor: Laura Zamudio González es profesora e investigadora del Departamento de Estudios Internacionales (DEI) de la Universidad Iberoamericana (UIA), actualmente es titular de la Dirección de Formación y Gestión de lo Académico en la UIA. Escríbele a laura.zamudio@ibero.mx Las opiniones publicadas en esta columna corresponden exclusivamente a la autora.
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