Diez años después de su entrada en vigor, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDF) puede presumir, en buena medida, haber cumplido su objetivo de contener el crecimiento de la deuda subnacional. Dicho esto, ahora la pregunta que para nosotros hay que responder es; si el principal desafío de las finanzas públicas locales en 2016 sigue siendo el mismo para 2026.
Disciplina financiera sí, pero también inversión
Ahora la pregunta que para nosotros hay que responder es, si ¿el principal desafío de las finanzas públicas locales en 2016 sigue siendo el mismo para 2026?
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A lo largo de la década de los 90 del siglo pasado, la federación llevó a cabo la descentralización hacía los estados y municipios de ciertos capítulos de gasto (educación, salud e infraestructura, principalmente). En consecuencia, crecieron las obligaciones presupuestales de los subnacionales, pero no así la capacidad recaudatoria de muchos de ellos. Esto generó, con el paso de los años, desbalances en el gasto que afectaron sus condiciones financieras. Varios subnacionales acumularon una gran cantidad de deuda que, junto con la crisis financiera de Coahuila en 2011, dejaron claro la falta de transparencia y la poca disciplina fiscal.
Frente a esto, la reforma constitucional de 2016 trajo consigo: la creación del Sistema de Alertas y el Registro Público Único, el establecimiento de techos de financiamiento vinculantes y el fortalecimiento de los procesos de contratación mediante licitación pública, así como se priorizó el uso de la deuda para inversión pública productiva. En otras palabras, el gobierno federal creó un sistema de monitoreo periódico con el deseo de que los gobiernos contrataran y gestionaran su deuda responsablemente y de forma transparente. De tal manera que este monitoreo, en términos generales, establece restricciones o permite mayor flexibilidad para la contratación de deuda.
Antes de 2016, los crecimientos porcentuales anuales de la deuda pública de los estados y municipios llegaron a ser de hasta doble dígito. En términos de crecimientos anuales de la deuda, la tasa media anual de crecimiento nominal de 2012 a 2016 fue de 6.9%, mientras que para el periodo de 2016 a 2025 fue de 2.6%. Lo anterior apoya el efecto positivo de la implementación de la LDF sobre la contratación de deuda pública.
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Otra situación que hay que resaltar, en torno a la contratación de deuda pública, fue la dinámica que se observó en 2020, 2021 y 2022, periodo marcado por la pandemia y, en consecuencia, por las presiones de liquidez que enfrentaron las entidades federativas. En 2020, el endeudamiento subnacional ascendió a 637,300 millones de pesos, lo que fue 8.2% mayor a lo observado en 2019. Este crecimiento anual fue el máximo observado desde la promulgación de la Ley. Posteriormente, los crecimientos anuales en 2021 y 2022 fueron de 4.6% y 2.6%, respectivamente. Nuevamente, este desempeño no se podría entender sin considerar el monitoreo implementado con la LDF.
Actualmente, parece ser que el problema que pretendía resolver la Ley ha quedado resuelto; pues las 32 entidades federativas cuentan hoy en día con una etiqueta sostenible (color verde del semáforo). No obstante, revisando la información histórica de las distintas entidades federativas que HR Ratings califica, podemos detectar lo siguiente: en la mayoría de los casos, las mejoras en los indicadores del Sistema de Alertas se debieron más a una reducción de la deuda que al crecimiento de los ingresos (en particular de los ingresos locales, más no así de los ingresos federales).
Tres administraciones federales han vivido los efectos de la Ley desde su promulgación y los estados presentan, en términos generales, menores niveles de deuda respecto a sus Ingresos de Libre Disposición (ILD). Si bien, puede interpretarse que la reducción de la deuda es una buena señal acerca de la salud fiscal de los subnacionales, en nuestra opinión, este enfoque deja fuera asuntos como: 1) pasivos pensionarios, 2) déficits operativos estructurales (entre el 80% y 85% del gasto estatal y municipal se destina a nómina y compromisos recurrentes) y 3) infraestructura subfinanciada. En este sentido, contradictoriamente, el mejor desempeño de las finanzas públicas subnacionales se ha reflejado en una reducción en la inversión pública y pudiéramos decir que, como consecuencia, también en un modesto desempeño económico.
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En un entorno caracterizado por un menor crecimiento económico, menor inversión privada y crecientes necesidades de infraestructura, mantener bajos niveles de endeudamiento no necesariamente trae los mayores beneficios. Creemos que construir carreteras, hospitales, parques industriales, infraestructura hídrica y eléctrica, o construir medios de transporte masivo, entre otros, son proyectos que justificarían la contratación de financiamiento a largo plazo.
De tal manera que, desde nuestra óptica, haría falta incorporar una visión más integral en torno al monitoreo sobre la salud fiscal de los subnacionales. El sistema de monitoreo fiscal de México ha sido exitoso para promover la disciplina financiera y contener la deuda; pero una vez que se han logrado avances importantes en la transparencia y la responsabilidad fiscal, hoy pareciera ser insuficiente para promover la sostenibilidad fiscal y desarrollo económico de los subnacionales en el largo plazo. Tal vez se necesita ampliar el espectro de indicadores, promover las capacidades recaudatorias y crear mecanismos de atracción de inversión (pública y privada).
La disciplina financiera no debería confundirse con la ausencia en inversión. Si bien, opinamos que la LDF no es la causa que más pesa en la caída de la inversión pública, sí formaría parte del conjunto de incentivos que favorecen la prudencia financiera sobre el uso del endeudamiento para proyectos de infraestructura de largo plazo. Por otra parte, la consolidación fiscal del gobierno federal y, en consecuencia, la reducción en su espacio presupuestario para la inversión pública debería impulsar a los gobiernos subnacionales para tener un papel más relevante en el financiamiento de infraestructura regional.
El verdadero reto consistiría en encontrar el punto donde la prudencia financiera deje de ser un freno para convertirse en un catalizador del desarrollo económico. Después de una década de vida, se puede decir que la LDF ha cumplido en buena parte con su misión original. La siguiente discusión, ya no debería centrarse en cuánto pueden endeudarse las entidades subnacionales, si no en cómo usar razonablemente ese margen financiero con el que gozan actualmente y, por lo tanto, usarlo para impulsar el crecimiento económico de largo plazo en sus territorios y ofrecer a sus habitantes mejores servicios públicos.
Nota del editor: Roberto Ballinez es director ejecutivo senior de Finanzas Públicas e Infraestructura en HR Ratings. Síguelo en LinkedIn . Adrián Diaz, asociado de Finanzas Públicas Estructuradas, también en HR Ratings.
Las opiniones publicadas en esta columna corresponden exclusivamente al autor.
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