Alejandra Palacios: los ojos que velan por la competencia en México

Alejandra ‘Jana’ Palacios ya tenía claro hace 10 años a dónde quería llegar. “Yo quisiera ser presidenta de la Comisión Federal de Competencia”, contestó en 2007 en su entrevista de trabajo en el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), cuando se postuló para el cargo de directora de Buen Gobierno, que pasaría a ocupar ese año.

“Creo que eso dice mucho de la determinación y la visión que tiene Jana del servicio público, y del lugar en el que está”, señala Juan Pardinas, director general del IMCO. En septiembre de 2013, cumplió su objetivo: la economista fue ratificada por el Senado como comisionada presidenta de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), elegida entre una selección de 35 aspirantes.

La encargada de coordinar las labores del nuevo órgano de competencia –que sustituyó a la anterior CFC– era consciente de la tarea que tenía frente a sí: sentar las bases para crear una institución de largo plazo, autónoma e independiente de los gobiernos federales y estatales que hiciera frente a las numerosas empresas que, en diversos sectores, ponen trabas a la competencia. Y que son, de acuerdo con Palacios, la mayoría.

“Venimos de una cultura de proteccionismo y tenemos que modernizarnos hacia una cultura de abrirnos y de competitividad. El trabajo es titánico. A los mexicanos no nos gusta competir, pero nos tenemos que acostumbrar”.

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Esta Cofece (re)nació en 2013 de las cenizas de la Comisión Federal de Competencia (CFC) tras la reforma constitucional que le equipó con un cuerpo de investigación independiente y otras nuevas herramientas para combatir una economía plagada de sectores disfuncionales y excesivamente concentrados.

El Plan Estratégico de la institución, trazado hace algo más de tres años, identificó seis sectores con grandes porciones del mercado en pocas manos: electricidad, transporte terrestre, aerolíneas, construcción, bancos y energía.

La labor de la Cofece no es ‘desconcentrar’ esos mercados –no hay nada malo en que una empresa con un producto mucho mejor que el de los demás gane una importante cuota de mercado, aclara Palacios–, sino penalizar las acciones de las compañías dirigidas a impedir una competencia justa, como fijar precios o poner barreras de entrada a nuevas firmas.

En este año, la Cofece ha realizado ya numerosas investigaciones que han desembocado en multas a varias empresas e, incluso, en denuncias ante los tribunales. “Yo creo que hoy sí es más temida la Comisión que hace cuatro años”, destaca Palacios, la primera mujer en presidir este órgano regulador, incluyendo a la CFC. “Nos hemos enfocado en crear una institución y cuidar la autonomía. Porque la autonomía no es aislamiento, es tomar decisiones técnicas, no políticas”.

La labor de la Cofece en mercados clave, como el de las gasolinas, donde Pemex tuvo el monopolio durante casi 80 años, se ha enfocado en señalar las deficiencias de su funcionamiento, como las barreras a los nuevos jugadores en la distribución de gasolinas. Pero donde más ha puesto a prueba sus nuevas facultades es en transporte terrestre y aerolíneas.

Por ejemplo, está el caso del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. El convenio aéreo bilateral entre México y Estados Unidos detonó la entrada de nuevos participantes, como la japonesa All Nippon Airways, la italiana Alitalia y las estadounidenses JetBlue y Southwest. Sin embargo, al mismo tiempo, en este aeropuerto existen regulaciones locales que fomentan cotos de poder y que favorecen a unas empresas sobre otras. Eso derivó en la primera indagatoria de la Cofece a insumos esenciales y barreras a la competencia.

Hasta ahora, el organismo que preside la exprofesora del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), y que trabaja en conjunto con seis comisionados más, ha impuesto nueve multas por más de 590 millones de pesos en total e iniciado 33 investigaciones por colusiones entre compañías. En promedio, lleva 27 investigaciones simultáneas por año.

“Ha sido un enorme logro formar esta institución en estos primeros años, preservando lo que había, además de asimilar todo un nuevo marco regulatorio”, señala Rodrigo Morales, excomisionado de la extinta CFC.

No es un trabajo sencillo. Además de crear las reglas y de instaurar una institución que las aplique, se trata de cambiar la cultura de los empresarios y gobiernos del país.

Una prueba de ello es el mercado de las gasolinas, donde la Cofece pelea para que se retire la ley estatal que en Coahuila establece distancias mínimas entre gasolineras para impedir que una gasolinera abra junto a otra. “El otro día, un empresario me decía: ‘Si tú pones una estación de servicio frente a la otra, lo que va a pasar es que una de las dos va a quebrar. Eso no es competencia’. Y yo le dije: ‘Al contrario, eso es justamente la competencia’”, relata Palacios. “Y ejemplos como ése hay millones en todos los mercados, en todos los sectores”.

Palacios ha combatido las fuerzas monopólicas desde la arena mediática, el plano académico, el privado y ahora en el sector público. Desde su paso por el IMCO, se ganó fama de ser una crítica de reguladores y empresas, con apariciones en medios de comunicación y abordando temas como falta de competencia en telecomunicaciones, compras públicas y corrupción. Su persistencia le ha llevado a ser designada vicepresidenta de la Red Internacional de Competencia, el máximo foro de discusión y consulta entre autoridades de competencia a nivel mundial, que integra agencias de 120 países.

Ahora aprovecha las nuevas herramientas que la ley le otorgó a la institución: poder realizar visitas de verificación a las empresas sin previo aviso –la anterior CFC sólo hizo una frente a las 35 que lleva la Cofece–; consolidar una unidad de investigación especializada formada por unas 140 personas; e impulsar el Programa de Inmunidad. Este último, que puede perdonar una posible multa a una empresa que colabore en una investigación, es un elemento medular para detectar prácticas anticompetitivas, pues la Cofece no tiene la capacidad de monitorear el comportamiento de todas las compañías del país en tiempo real. Por este último programa ha recibido ya 47 solicitudes.

“La lógica de esto es que las empresas deben sentir que la Comisión es aliada de ellos y que pueden venir a denunciar”, explica Palacios.

La confianza en la eficacia de su institución, agrega, se comienza a construir a través de resoluciones que luego no sean revocadas en el terreno judicial. Antes, las empresas, generalmente, apelaban con éxito en los tribunales las multas que los entes antimonopolio les habían impuesto.

Ahora, en los tres años desde su creación, ocho de cada 10 juicios de amparo concluidos ante los tribunales confirmaron la validez de las resoluciones emitidas por el pleno de la Cofece. Sin embargo, ha habido algunas excepciones notables: en enero, la Cofece sufrió un revés cuando la Suprema Corte revocó la multa de 653 millones de pesos, la mayor que había impuesto, en contra de Pemex y su sindicato, por obligar a un grupo de gasolineras a contratar sus pipas si es que querían combustible.

Algunas empresas comienzan a ver a la Cofece como guía para pasar del proteccionismo a una cultura de competencia. La Cámara Nacional de Autotransporte de Carga (Canacar), por ejemplo, ha desarrollado un nuevo esquema para cobrar por el servicio de transporte frente a la liberalización del precio de la gasolina. En febrero, se lo presentó a la institución para ver si era válido en términos de competencia. “Es un ejemplo chiquito, pero cada vez nos sucede más”, puntualiza Palacios.

“Ha habido un cambio radical entre la antigua y la nueva Comisión, al menos en la parte sustancial de concentraciones y prácticas monopólicas. Además, creo que las nuevas atribuciones han sido usadas de manera responsable”, comenta Víctor Pavón-Villamayor, director general de la consultora Oxford Competition Economics.

La presidenta de la Cofece no duda al decir que ha utilizado prácticamente todas las nuevas atribuciones que tiene. La Cofece ha realizado investigaciones por colusión, abuso de dominancia y barreras a la competencia; también ha exhortado la promoción de una acción de inconstitucionalidad y la primera denuncia penal por colusión en compras públicas del sector salud.

“No son las grandes cosas, no es la sangre que quisiera este país, pero es crear la institucionalidad”, señala Palacios. “Uno va a usando sus herramientas y va a diciendo: ‘Aquí estamos’. Y, eventualmente, llegará ese gran caso que todos queremos”.

Este reportaje se publicó originalmente en la edición de 'Las 100 Mujeres Más Poderosas' de Expansión, que salió a la venta el 15 de marzo de 2017.