Los 3 ejes de seguridad de Peña Nieto: ¿estrategia diferente o déjà vu?

Enrique Peña Nieto recibió un país inmerso en la violencia vinculada con la delincuencia organizada. La crisis desatada por los cárteles y su confrontación con las fuerzas del orden mexicanas era una constante en el discurso cotidiano de Felipe Calderón durante su sexenio.

Pero desde el inicio su mandato —e incluso en campaña—, Peña Nieto desligó su discurso del componente de combate frontal a las organizaciones criminales, aunque también anunció medidas de fondo, principalmente la creación de un Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, que atendiera las raíces sociales que explican la descomposición del tejido social; la creación de la Gendarmería Nacional, una nueva corporación civil de 50,000 elementos con entrenamiento militar para apoyar a las regiones más desprotegidas, y la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) para incorporar sus funciones a la Secretaría de Gobernación (Segob), con la intención de garantizar la coordinación de las distintas instancias en la materia.

Cuatro años después, en un contexto de restricción presupuestaria y a la luz de la evaluación de las políticas públicas, la disposición de recursos cambió… y —al parecer— las prioridades también. Las partidas específicas para acciones sociales de prevención desaparecieron y la Gendarmería mudó de naturaleza y se quedó estancada en 5,000 elementos. En tanto, la inseguridad se ha vuelto a apoderar de las primeras planas y no ha sido posible desterrarla como el principal problema en la percepción ciudadana .

Hoy por hoy, ¿el gobierno de Peña Nieto logra diferenciarse de lo que hacía la administración de Calderón en materia de seguridad? Expertos consultados por Expansión consideran que existió una intención de cambiar de fondo el enfoque con el que se aborda la problemática, así como las instituciones encargadas, pero no se acompañó de los diagnósticos y evaluaciones necesarias, ni hubo suficiente oportunidad de madurar dichos cambios.

“El gran cambio ha sido en la retórica, no en la sustancia. No hay cambio en la estrategia. Sigue siendo la estrategia de Calderón; la misma, que es la confrontación”, asegura Francisco Rivas, director del Observatorio Nacional Ciudadano (ONC) , organización que da seguimiento a la estadística criminal.

“Ahora hay una regresión a la lógica de las detenciones, los decomisos y de cuántos de los más buscados ya están en la cárcel. En ese sentido es un déjà vu. En parte es porque regresan a la zona en la que se sienten cómodos”, indica Suhayla Bazbaz, directora de la asociación Cohesión Comunitaria e Innovación Social.

Prevención, prioridad desplazada

El programa de prevención social de la delincuencia —para atender las raíces que provocan violencia— fue anunciado por Peña Nieto como su primera acción ejecutiva , minutos después de que rindió protesta como presidente, y para ello se creó un subsidio que inició con 1,500 millones de pesos para ejercer en 2013.

Para el próximo año, el gobierno defiende que la estrategia sigue siendo prioritaria, pero omitió solicitar recursos específicos para este programa . Si bien el presupuesto para 2017 contempla más de 139,000 millones de pesos para una docena de dependencias en 65 acciones vinculadas a prevención, combate a adicciones, rescate de espacios públicos y promoción de proyectos productivos, éstas no se refieren en lo particular a acciones de prevención social ni existen mecanismos para garantizar que el gasto atienda este aspecto.

Ahora, lo que se invierta en estas acciones será por voluntad de las administraciones federal, estatales y municipales, así como organismos y fundaciones nacionales e internacionales.

“La prevención social de la violencia y la delincuencia dejó de ser una prioridad para el gobierno federal”, afirma Bazbaz, quien durante el periodo de transición y al inicio del sexenio acompañó desde sociedad civil la planeación del Programa de Prevención.

La especialista agrega que “lo de menos es que le quiten el presupuesto”, al destacar que lo relevante fue el declive de esta política pública que se pretendía prioritaria, y ahora es una ventana de oportunidad que se cierra.

“Lo político le ganó a lo público. Empezaron a ver esta agenda de política pública tan importante para la vida de las personas como un instrumento que debía servir al gobierno federal y no necesariamente a las comunidades. El énfasis se ponía en los eventos y no en los procesos; en hacer y no en el resultado de eso que se estaba haciendo; en la parte mediática y no en transformar la experiencia cotidiana de las personas. Puede dejarse de hablar de inseguridad en los medios de comunicación, pero nada evita que la persona escuche la balacera o que sienta miedo de salir al parque; eso no se cambia por decreto”, explica.

Entre las fallas que tanto Bazbaz como otros estudiosos destacan de esta estrategia está la evaluación, pues sin ella se carece de datos objetivos para defenderla.

El analista en seguridad Alejandro Hope coincide: “El tema de la prevención era otro de los elementos supuestamente diferenciadores, y pues... ya no. En un entorno de restricción presupuestaria, yo creo que en Hacienda pusieron la vara relativamente alta sobre qué funciona y qué no funciona. Y la evidencia apuntaba a que este programa servía para muchas cosas pero no para prevenir delitos, por lo menos no había evidencia de que sirviera para prevenir un solo delito”.

Rivas, del ONC, también señala que la estrategia no se sustentó con indicadores de resultados e impacto, sino que la historia de este esfuerzo estuvo llena de “ocurrencias y contingencias”.

El subsecretario de Prevención de la Segob, Alberto Begné, afirma que, pese al recorte, la administración federal no pretende bajar la intensidad de estas acciones, sino entrar a una nueva dinámica de consolidación de lo emprendido y focalización de los esfuerzos.

“Esto no se puede echar para atrás; esto va a seguir (...) Estoy convencido de que esta política pública no sólo ni se está abandonando sino que va en una ruta de consolidación. Estamos involucrando a actores que no se habían involucrado”, dijo a Expansión, y citó los acuerdos firmados con uniones empresariales, de universidades y asociaciones de jóvenes.

Sobre la falta de recursos asignados al subsidio del que se repartía a estados y municipios, Begné indicó que por un criterio de Hacienda se suspendieron estos apoyos presupuestados sin beneficiarios específicos.

“Algunas críticas de organizaciones de la sociedad y agencias especializadas apuntaban precisamente a que el ejercicio del subsidio en muchos casos era disperso, no focalizado; eventual, no permanente, y la prevención social, para que funcione, debe ser focalizada y sostenida”, manifestó.

“Tenemos la oportunidad de todas esas cosas que mostraron algunas insuficiencias que requieren mejores indicadores, fortalecer el diagnóstico o la evaluación, este momento es una magnífica oportunidad para hacerlo, además de la mano de quienes han sido expertos y críticos en esta materia”, añadió.

El funcionario señaló que, al margen del subsidio, este gobierno ha destinado cerca de 40,000 millones de pesos a partir de acuerdos con otras secretarías para alinear objetivos y articular acciones en materia de prevención social de la delincuencia.

"Vamos a fortalecer aún más esa coordinación”, confió.

Begné resaltó que para consolidar esta estrategia como una política de Estado se requiere impulsar que la sociedad se apropie de ella y se haga corresponsable, de la misma manera en que ocurrió en ámbitos como el electoral y la transparencia, donde él cuenta con experiencia tras su paso por el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Ifai, instituciones que han abierto campo en ámbitos nuevos y se vinculan con organizaciones civiles.

"En mi experiencia en la formación de instituciones y de políticas públicas, lo más importante es que haya participación ciudadana, apropiación social y mecanismos de evaluación, porque es lo que hace que se trascienda una administración o un partido”, enfatizó.

Gendermería, la corporación incomprendida

Cuando se anunció durante la campaña de Peña Nieto y hasta su creación efectiva en agosto de 2014, la idea en torno a la Gendarmería Nacional varió. Al inicio, se planteó como un cuerpo “con el apoyo de los militares” que reforzaran a la Policía Federal (PF) hasta sumar un total de 50,000 elementos y con funciones en los estados con mayor debilidad y en instalaciones estratégicas (puertos, aeropuertos y fronteras).

Con el tiempo, el perfil y el tamaño de la corporación se fueron acotando, hasta que al final se concretó una División de la PF (no una nueva institución) de 5,000 agentes —que se sumaron a los más de 30,000 efectivos de la corporación— con formación policial y militar, y funciones de “protección a ciclos productivos”, es decir, combate a delitos como el secuestro y la extorsión durante las temporadas turísticas y de agricultura. Su primera misión fue combatir la ola de plagios en Valle de Bravo , un lugar de descanso frecuentado por la clase media y alta de la Ciudad de México y sus alrededores.

“Me parece que fue una idea que se le vendió al presidente en un proceso de campaña, que la sacaron sin haberla pensado bien y que a la hora de la hora todo mundo le dijo ‘esto no cuaja’, y sacaron lo que podían”, considera Rivas.

Él y Hope coincidieron por separado en el otorgamiento de funciones a la Gendarmería.

“Esto de los ciclos productivos acaba de ser una media falacia porque también acaba siendo la replicación de (la División de la PF de) Seguridad Regional”, señala Rivas.

“Se inventaron el cuento éste de que era para proteger ciclos productivos (...) Si este es el gran legado institucional, pues no es mucho legado”, menciona Hope.

Expansión buscó conocer el posicionamiento del comisionado nacional de Seguridad, pero hasta el cierre de esta edición no obtuvo respuesta.

Seguridad + Política, ¿buena fórmula?

Otro rasgo que Peña Nieto buscó dar a su administración fue el de eliminar la SSP —que funcionó durante los dos sexenios panistas— y pasar sus funciones a la Segob, con la intención de mejorar la eficacia y la coordinación entre las autoridades en materia seguridad y la Procuraduría General de la República (PGR), luego de que en el sexenio pasado se hablaba de que una presunta rivalidad entre ambas dependencias afectaba sus labores. Producto de lo anterior, surgió la Comisión Nacional de Seguridad (CNS).

La medida, cuestionada desde que fue propuesta por el entonces presidente electo en noviembre de 2012, fue criticada abiertamente el mes pasado por el sector empresarial , que pidió regresar a la SSP.

“Debemos reconocer que en materia de seguridad nos equivocamos”, dijo el presidente de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), Gustavo de Hoyos.

Una semana después, el senador del PAN Héctor Larios presentó una iniciativa para crear una secretaría encargada sólo de la seguridad. El objetivo es evitar "ocurrencias", luego de que —de acuerdo con el documento— en la actualidad "se crean y eliminan programas sin justificación, invirtiendo millones de pesos sin resultados".

Lo que en un inicio se consideró como una “supersecretaría” derivó, según los especialistas, en una dependencia sobrecargada y con un diseño poco claro. Hope critica que la estructura debilita la figura del comisionado de Seguridad, pues no le otorga control sobre asuntos presupuestales, ni en materia de prisiones federales, ni sobre nombramientos de cargos clave, pero sí recae sobre él la responsabilidad y el costo político por las fallas.

“Nadie gobierna. Quien debería gobernar al aparato de seguridad es el secretario de Gobernación, pero no tiene tiempo ni espacio de agenda, y muy probablemente ni incentivos políticos para hacerse cargo. Quien formalmente debería hacer esas funciones no tiene las facultades para realmente controlar el aparato. Entonces, se autogobierna más que nunca”, explica el experto, quien opina que es “prácticamente imposible” que este esquema sea modificado en este sexenio.

“Para el gobierno ceder en ese tema significaría recular en el único rasgo diferenciador con la administración anterior, o uno de los pocos que quedan. Es decir básicamente ‘nos equivocamos durante cuatro años’”, señala Hope.

Nota del editor: Una versión de este artículo se publicó en la edición 1201 de la revista Expansión (15 de noviembre de 2016).