2019 y las primeras señales
Aunque continúan pendientes, el mercado parece ya estar acostumbrado a los movimientos bruscos desde la presidencia. Los señalamientos hacia las compañías privadas –como a la española Iberdrola– han sido una constante en las conferencias matutinas y la emisión de documentos e iniciativas se han convertido en la otra ecuación de la turbulencia. La relación se ha tornado “desgastante y hasta muy personal”, dice un consultor de la industria.
Los cambios comenzaron desde las semanas iniciales del sexenio. Las primeras dos señales: la suspensión de las subastas de largo plazo y la cancelación de dos licitaciones para la construcción de dos líneas de transmisión, de Oaxaca a la Ciudad de México y para interconectar Baja California con el resto del sistema eléctrico nacional. Para ambas, ya había empresas con la mano levantada. Ese fue el primer desconcierto de los privados.
Pero hasta ese momento el mercado petrolero parecía ser el más señalado, con acusaciones constantes de irregularidades en las licitaciones –lo cual nunca fue comprobado– y señalamientos de una baja producción de petróleo. Hasta los primeros meses de la presidencia, las compañías del mercado eléctrico se mantenían en alarma, pero no había hasta ese momento una señal que hiciera pensar que vendrían cambios importantes en el mercado, que hoy llevarían a una reforma constitucional.
Casi en la segunda mitad de 2019, la renuncia de altos funcionarios de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), incluido su entonces titular Guillermo García Alcocer, y la publicación en octubre de un acuerdo para intentar modificar la metodología para otorgar los Certificados de Energía Limpia –que serían cancelados con la reforma en discusión– marcaron el inicio de los cambios regulatorios y la incertidumbre del sector. Un pliego petitorio de Manuel Bartlett, el director de la CFE, al regulador del mercado dado a conocer a finales del mismo año marcaría, sin que la industria lo notara en ese momento, el camino de los cambios que estarían por venir. Pero la turbulencia en el mercado aún no había comenzado o la incredulidad del sector aún estaba siendo puesta a prueba.
El pliego petitorio de Bartlett, quien como legislador votó en contra de la reforma de 2013, contiene 14 temas. Entre ellos: dar confiabilidad al Sistema Eléctrico Nacional limitando el uso de las energías renovables o intermitentes; modificar los costos de transmisión o porteo; cancelar las sociedades de autoabasto que consideran son simulación o no funcionan como el esquema planteado; y dar a la estatal CFE un papel protagónico en la planeación del sistema. Todos estos temas se incluyen en la reforma eléctrica.
2020 y la ola de amparos
Pero el punto de inflexión en el mercado se dio en medio de la pandemia, dicen los analistas entrevistados. Apenas un mes después de que se declaró la emergencia sanitaria y se interrumpieron las actividades económicas, en abril un oficio del Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) marcaría el inicio de una racha que se ha dividido entre la publicación de documentos y amparos en los juzgados de competencia: la judicialización del sector, como se refieren a ello entre la industria.
El documento del Cenace –que en teoría mantiene su autonomía, pero que la perdería si se aprueba la reforma constitucional– marcaba un cerco a las energías renovables. Proponía pausar el inicio de las pruebas preoperativas que necesitaban las centrales renovables que estaban por comenzar actividades. El argumento del acuerdo se basaba en que estos movimientos hacían vulnerable al sistema eléctrico en un momento en el que –derivado de la pandemia– se le debía dar seguridad a los consumidores. El documento tenía en su título el reconocimiento de la enfermedad como causante de las medidas, pero el texto ya había sido preparado con anterioridad, según dijeron fuentes en su momento.
“El acuerdo del Cenace fue el punto de inflexión donde las políticas energéticas fueron abiertamente en contra de la inversión privada en el sector. A partir de ahí, en un plazo de menos de 18 meses, se emitieron diversos instrumentos abiertamente encaminados a fortalecer a la CFE, y en detrimento de la participación privada en el sector”, dice Cortés.
Tras de ello y cuando el sector apenas digería qué hacer con el acuerdo del Cenace, la Secretaría de Energía publicó de manera atropellada y en fast track la política de confiabilidad, que se enfocaba en limitar el acceso a las redes de transmisión y distribución. La publicación del documento se dio sin pasar por los procesos de mejora regulatoria, algo que se convirtió en una constante durante los siguientes cambios a las reglas. Pero en ese momento, terminó con la renuncia de César Hernández, el titular de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer), anunciada solo una horas después de la publicación del documento.
A partir de ese momento, los cambios no cedieron y con ello los amparos no lo hicieron tampoco. Hasta diciembre pasado, la Secretaría de Energía había recibido 1,300 solicitudes de estos instrumentos legales en contra de una de las medidas que impulsó de manera previa.
Los juzgados especializados en competencia comenzaron a recibir y aceptar las medidas legales. Ni el acuerdo de Cenace, ni la política de confiabilidad lograron ser echadas a andar. Los privados y organizaciones recibieron suspensiones provisionales, que después se convirtieron en definitivas y de ahí la escala de las medidas comenzó a incrementar.
Y en medio de ello, la Comisión Reguladora de Energía jugó también un papel importante. El regulador ha aprobado una serie de medidas que también ha puesto en jaque al mercado: pausó los permisos para nuevos generadores, aumentó las tarifas de transmisión que pagan los privados y aprobó la restricción para adherir nuevos socios a la sociedades de abastecimiento. Algunas de las medidas tampoco han sido puestas en marcha por los amparos interpuestos por los privados.
El presidente ha acusado a los jueces especializados, principalmente a Juan Pablo Gómez Fierro, de favorecer a las compañías y a los intereses privados. Los amparos otorgados han puesto el pie a las modificaciones que se intentaron hacer sin tocar las reformas secundarias o la constitución. Pero la actual administración ha dejado claro que está dispuesta a hacer cambios mayores a las leyes mexicanas de ser necesario.
2021 y la inesperada reforma a la LIE
En marzo del año pasado, dos reformas secundarias sacudieron de nuevo al mercado. La primera a la Ley de la Industria Eléctrica (LIE), la segunda a Ley de Hidrocarburos. Ninguna de las dos se ha echado a andar, pero la primera se ha llevado el protagonismo. La reforma que se envió desde presidencia pretendía dar más poder de mercado a la estatal CFE dándole un papel en la planeación del sistema eléctrico y privilegiando el uso de la electricidad que se construye en sus plantas, también planteaba la revisión y cancelación de algunos de los contratos privados. Tampoco pudo echarse a andar, la medida –la que entonces se colocaba como la más agresiva emprendida por el presidente– también fue detenida en los juzgados. La oposición, el gobierno de Colima y la Comisión Federal de Competencia también levantaron una serie de instrumentos en la Suprema Corte para evitar su ejecución.
La Corte discutió el primero la semana pasada. No obtuvo los votos necesarios para que fuera declarada como inconstitucional, pero la mayoría de los magistrados se inclinó hacia ese lado. Este paso de la Corte solo queda como antecedente para la actuación de los jueces y tribunales, en quien quedará la decisión sobre otorgar o no sentencias favorables a los privados, ya en lo individual.
En los cambios ha habido una constante: el cierre al diálogo, dicen los especialistas. Los representantes del gobierno federal acusan de un prejuicio en contra de todos sus movimientos, los privados y las organizaciones de un cerrazón a las discusiones. “Nunca hubo una intención de discutir el libre mercado y la competencia, más que un tema técnico, el mercado eléctrico es una bandera política. Partiendo de ese principio no hay argumentos y no hay argumento que valga porque lo que se busca es tener el control político que te da tener el control del sistema eléctrico nacional”, dice Susana Cazorla, una ex funcionaria del sector.
Justo cuando los amparos a las reformas secundarias estaban siendo anunciados, el presidente envió una iniciativa de reforma constitucional para reformar los artículos 25, 27 y 28. Todos los cambios que no fueron echados a andar han sido compilados en el documento. La finalidad: regresar a la CFE al lugar que perdió con la reforma de 2013.
2022 y una reforma constitucional
El gobierno federal ya ha dado el paso más fuerte. La propuesta original enviada por el presidente cancela todos los contratos privados y elimina la figura de autoabasto, un tipo de generación que es utilizada por una gran parte de compañías que consumen electricidad de plantas construidas con inversiones privadas basadas en permisos otorgados antes de la reforma de 2013, pero con lo que el gobierno actual no está de acuerdo.
Los industriales han asegurado que la CFE no tendrá la capacidad suficiente para ofertar toda la electricidad que algunos sectores necesitan para continuar creciendo o para cumplir con sus planes por aumentar su consumo de energía proveniente de fuentes limpias, toda vez que la estatal mexicana posee pocas plantas solares o eólicas y tampoco ha demostrado tener el capital suficiente para crecer sus inversiones.
Los legisladores de la oposición elaboraron su propia propuesta y este martes se espera que empiece a circular el dictamen que las Comisiones Unidas de Energía y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados aprobaron ayer en lo general y en lo particular, y que supuestamente incorpora algunas de las propuestas de la coalición opositora Va por México.
Esta semana, los ojos estarán puestos sobre el hasta ahora desconocido dictamen, que se subirá al pleno el domingo 17 de abril para ser votado.
