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Nuestras Historias

El ocaso de los reguladores energéticos da vía libre a Pemex y CFE

El gobierno ha diezmado en menos de un año a las instituciones que deben contener el poder de los exmonopolios estatales, dicen exfuncionarios de estos entes.
mié 27 noviembre 2019 05:05 AM
CFE Pemex
Los órganos reguladores energéticos han sufrido una fuerte sacudida en el primer año de gobierno.

La primera sesión del comisionado Alberto Celestinos, un ingeniero al que el presidente Andrés Manuel López Obrador ha llamado el mejor refinador de México, confirmaron los temores de los integrantes de la Comisión Reguladora de Energía (CRE). “Voy a ver la mal denominada asimetría, porque creo que su nombre correcto es una desventaja para Petróleos Mexicanos”, dijo el 21 de mayo, el día de su estreno en el órgano regulador, al pronunciarse sobre un asunto que, de hecho, beneficiaba a Pemex.

Los integrantes de la CRE, que ha vivido un recorte de 60% del personal, y una renovación a marchas forzadas en lo que va de 2019, temían justamente perder independencia. Celestinos se ha manifestado de manera pública en contra de normativas que afectan a la petrolera nacional, como las de producción de combustibles de ultra bajo azufre. Además de defender el proyecto de la construcción de la refinería de Dos Bocas, en el que ha participado.

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Los órganos reguladores del sector energético han vivido más de dos décadas de cambios en búsqueda de una mayor independencia para tomar sus decisiones. Pero el primer año de este gobierno ha mostrado que no confiaba en este tipo de instituciones y ha movido de manera estratégica sus estructuras -tanto administrativas como presupuestales- para virar hacia un camino que, según la opinión de quienes han pertenecido a ellos, dará vía libre a Pemex y CFE para ejercer todo su poder sobre el mercado y el consumidor.

Expansión ha recopilado las historias de funcionarios y exfuncionarios de alto nivel en la CRE, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) y el consejo de administración de Pemex, para hablar sobre el riesgo que ven en que estas instituciones queden 'capturadas' por los dos exmonopolios estatales del sector energético. La mayoría habla bajo condición de anonimato y señalan la salida del excomisionado presidente de la CRE, Guillermo García Alcocer, como ejemplo para fundar su temor a pronunciarse. También contactó con Sener, ASEA, CNH y CRE, pero no ofrecieron respuesta a la solicitud de entrevista.

De todos, la CRE ha sido la que ha vivido la mayor sacudida entre los entes energéticos que se ocupan de vigilar tanto las empresas privadas como a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (Pemex). “Cuando te dicen que vienen a apoyar a Pemex y CFE, y tú no tienes esa idea porque deberíamos ver a todos como operadores iguales, sabes que no puedes seguir ahí”, cuenta un excomisionado de la CRE.

Algunos de los entrevistados guardan la esperanza de que exista un piso parejo para todos los jugadores del mercado. Aunque esto se desvanece ante nuevos recortes presupuestales para 2020 , y con la llegada de más funcionarios con un historial ligado a la primera y cuarta mayores empresas por ingresos de este país, según el listado de las 500 de Expansión.

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El hermano menor de los reguladores

El sector energético sabía que la llegada de Andrés Manuel López Obrador a la presidencia iba a suponer, cuando menos, varios pasos hacia atrás en la reforma energética, que tenía la tarea de construir un mercado con competencia.

El presidente, fuerte crítico y opositor a las reformas de 2013, había prometido no modificar la Constitución en esta materia por lo menos en los primeros tres años de su gobierno. Esto no impidió que, desde el primer día de su administración, tomara el “rescate” de Pemex y CFE como su galeón de batalla en el frente económico de su política pública, en un camino que ha supuesto una apuesta rotunda en materia de presupuesto para apoyar a las dos empresas del Estado . Pero el apoyo no se ha limitado al dinero.

Los titulares de la Secretaría de Energía, Rocío Nahle, de Pemex, Octavio Romero, y CFE, Manuel Bartlett, se han convertido en los instrumentadores principales de su plan por fortalecer a las empresas estatales –que en la ley aún se llaman empresas productivas del Estado.

En este triunvirato energético, los reguladores en el sector han quedado no sólo relegados, sino a expensas de su disminución y captura por parte de las instituciones a las que debería regular. “Si rompes y ligas el ciclo político a la regulación, lo que estás haciendo es abandonando el largo plazo y el interés de los consumidores por el corto plazo y la política. Es incluso un tanto suicida en términos políticos, porque dejas de tener a alguien a quién echarle la culpa de las cosas”, afirma un excomisionado de la CRE que pidió no ser identificado.

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Luis Vera dirigía hasta agosto el regulador del sector energético en materia ambiental, la ASEA. Este organismo goza de una autonomía técnica y administrativa menor a las de sus hermanos mayores, la CNH y CRE que son los órganos coordinados en materia energética.

Pero Vera había aterrizado con pies de plomo en la Agencia, al ser designado en diciembre de 2018 como parte de equipo elegido por la administración de Josefina González Blanco-Ortiz en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). Tras la renuncia de la secretaria en mayo, y su sustitución por Víctor Toledo su puesto se mantuvo. “Yo le doy un enfoque de medio ambiente a la Agencia. El valor grande era el usar la legislación para ser creativos”, cuenta Luis Vera, extitular de la ASEA, en entrevista con Expansión.

El exfuncionario señala que sabía que su encargo venía con el enorme compromiso de “apoyar” uno de los proyectos insignia de López Obrador, la construcción de la refinería de Dos Bocas, en Tabasco. El mandatario mexicano se ha comprometido a erigirla en tres años, con un presupuesto cercano a los 160,000 millones de pesos. Los trabajos habían iniciado cuestionados porque una empresa había iniciado el corte y remoción de vegetación sin la autorización de la ASEA meses antes de que entrara en funciones el actual gobierno.

“Yo me comprometí con un proyecto, y cuando llegué ya llevaba dos meses el desmonte y nadie había hecho nada. Así que lo regularicé, y hoy hay una autorización que les puede no gustar, pero es apegado a derecho y no han logrado ninguna suspensión en su contra ”, afirma Vera.

El abogado de profesión sabía que debía dar un seguimiento especial a este proyecto, pero afirma que como titular de la Agencia repartió su tiempo con sus otras obligaciones, como en temas de autorizaciones en perforación de pozos y la revisión de los permisos en materia ambiental de gasolineras.

“Mi fin como director era hacer lo más posible para que los diferentes inversionistas y regulados pudieran ejercitar el derecho que les da la ley de participar en un mercado. Yo sí creo en una libre competencia”, dice Vera.

Una de sus últimas tareas fue inspeccionar los terrenos de la refinería de Dos Bocas en Tabasco, a inicios de agosto, hasta que al interior de Semarnat pidieron su renuncia.

Vera ve a la Agencia como un garante técnico que debe dar equilibrio tanto a la parte de seguridad como a la ambiental en este sector energético, pero que bajo la visión de este gobierno, se ha debilitado. Estuvo sin titular desde su salida a finales de agosto hasta esta semana, y su presupuesto para 2020 será 21% menor que el de este año.

La gobierno de López Obrador nombró al fin a Ángel Carrizales como nuevo director general de la ASEA, una decisión que tomó la presidencia, dijo el titular de Semarnat el 25 de noviembre. Este funcionario carga a sus espaldas haber sido propuesto por el presidente en cinco ocasiones distintas para ocupar algún puesto en la CRE, CNH y el consejo de administración de Pemex, y haber sido rechazado por el Senado en todas ellas.

“Creo que se puede sucumbir a la tentación de empezar a tratar desigual a los desiguales, y con eso quitar el piso parejo para todos”, opina.

La captura de la CRE

La Comisión Reguladora de Energía (CRE) recibió muy pronto el mensaje de que el cambio en el sector iba en serio. El organismo anunciaba el despido de 367 de sus empleados eventuales a unos días de Navidad. Se cimbró con los recortes a su presupuesto aprobados para 2019, además de la intención de la Secretaría de Hacienda por quitar las plazas de eventuales en todo el gobierno.

“Fue una decisión personal del comisionado presidente (Guillermo García Alcocer), tratando de adelantarse a lo que venía”, cuenta un exdirector de unidad de la CRE, que pidió el anonimato.

El movimiento abrió heridas al interior de la Comisión y lo aisló frente a la batalla que había abierto con el presidente durante varios meses, y que lo llevó a ser acusado de un posible uso indebido de sus funciones, admiten dos excomisionados del regulador. “Claro que el comisionado presidente tiene mucha discrecionalidad, pero tiene toda la responsabilidad también”, dice una de las fuentes.

García Alcocer gastó el inicio del año en este ríspido encontronazo con la Presidencia y su gabinete, mientras que veía cómo la Comisión se quedaba sin el quórum necesario para sesionar. Entonces vino la jugada de ajedrez desde las oficinas de López Obrador con la propuesta de cuatro nuevos comisionados que el Senado debía avalar, pero que fueron rechazados hasta en dos ocasiones. El movimiento estaba calculado, porque la legislación otorga al presidente la oportunidad de elegirlos de manera directa si el Senado no avala ningún candidato en la terna dos veces, lo que al fin sucedió.

La CRE, que dejó de sesionar entre febrero y abril por falta de quórum (necesita cuatro de sus siete integrantes), retomó sus tareas en mayo, con un pleno donde sólo dos miembros venían del sexenio pasado (Guillermo García y Luis Guillermo Pineda), y cuatro eran nuevos (Norma Leticia Campos, Guadalupe Escalante, Luis Lineras y Alberto Celestinos).

“Algo que fue un cambio importante es que ya no había reuniones con el staff. Llega a haber una desconfianza tan total y absoluta que ya no se escuchaba al equipo técnico”, dice un extitular de unidad, recordando los primeros meses con los nuevos comisionados.

La CRE vigila a tres mercados en el sector energético: electricidad, petrolíferos y gas natural, con sus distintas vertientes de negocios. El regulador se encargó de acelerar los permisos para que nuevas empresas de generación eléctrica pudieran iniciar sus proyectos, así como de firmas que participan a lo largo de la cadena de suministro de gasolinas.

García Alcocer había señalado la importancia de seguir con las subastas de largo plazo, así como las licitaciones de líneas de transmisión, para evitar problemas como apagones en zonas como la península sur del país, comentarios que lo llevaron a entrar en choque directo con la visión del actual gobierno, que canceló ambos procesos.

Su salida a mediados de año abrió una tercera puerta para fortalecer la presencia de comisionados designados por esta administración, con la adición que suponen los poderes que tiene el puesto de comisionado presidente. Así llegó Leopoldo Melchi en octubre, quien nada más tomar posesión del cargo realizó cambios de titulares de unidad y direcciones al interior de la CRE.

“El órgano de gobierno iba evolucionando. Antes era muy desconfiado y no respetaban al staff. Había más platica y discusión. Ahora que llega este nuevo presidente, alborotó el avispero y esto puede ir hacia atrás”, explica un exalto funcionario de la CRE, que salió tras estas últimas modificaciones.

Melchi desembarcó en la Comisión proveniente de la Secretaría de Energía y, junto a él, llegaron titulares de unidad con ligas con Sener, Pemex y CFE. La CRE tiene un fuerte rezago en materia de permisos debido a estos cambios y en sus manos aún quedan decisiones, como la de los certificados de energías limpias (CEL), que ha puesto a la defensiva a todo el sector verde en el país.

La CNH, en alerta

Las salidas de algunos de los funcionarios de los órganos reguladores también se han acelerado ante la entrada en vigor de los cambios a la Ley de Austeridad Republicana, que amplían los candados para que los mandos superiores no puedan regresar a la iniciativa privada en empresas que hayan supervisado, regulado o tenido información privilegiada hasta pasados 10 años de su gestión pública.

La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) ha visto con una menor agitación la estampida vivida en el sector energético, pues sólo carga a sus espaldas la salida de algunos funcionarios de alto nivel como la de su extitular Juan Carlos Zepeda, que dio un paso al lado desde finales del año pasado.

Pero la entrada en vigor de los candados, así como la llegada del nuevo comisionado presidente Rogelio Hernández ha puesto en alerta a los integrantes del regulador en materia de exploración y producción de hidrocarburos. “Hemos trabajado mucho por la construcción de la CNH como institución, y vemos mucho valor en el trabajo de un regulador como éste. Esperamos dar continuidad, pero nos preocupa que quien llegue no tenga esa visión”, dice un titular de unidad del regulador, que pidió el anonimato.

Los titulares de unidad y directivos saben que pueden ser removidos por el nuevo comisionado presidente, como sucedió en la CRE, además de que están a la expectativa de saber quiénes más pueden llegar para ocupar los lugares de una Comisión que trabajó casi todo 2019 con el mínimo de integrantes para sesionar.

La CNH organizó las rondas petroleras en el sexenio pasado, donde se comprometieron fuertes inversiones, y este año se ha encargado de seguir aprobando los planes de estos procesos que han dejado 10,898 millones de dólares (mdd) en inversiones destinadas tanto al Fondo Mexicano del Petróleo, como a gasto directo para exploración y producción de crudo.

El regulador se ha dedicado parte de este año a aprobar los planes de los campos prioritarios con los que Pemex quiere impulsar su producción petrolera, pero incluso acelerando sus procesos en la Comisión, las cifras de la petrolera nacional muestran que han ejercido apenas una fracción del presupuesto que requieren para que estos bloques entren en operación y aporten más barriles.

Sin rondas petroleras por el freno a este tipo de licitaciones, ni más asociaciones para trabajar con Pemex, ha regresado más a sus orígenes donde sólo le tocaba vigilar el trabajo del monopolio petrolero.

Uno de los primeros actos del nuevo comisionado presidente Rogelio Hernández, exdirector de Pemex Fertilizantes, fue recibir a la secretaria de Energía, Rocío Nalhe, en las instalaciones de la CNH para dar un seminario a los funcionarios del Comisión, el primero que imparte como titular de esta dependencia en el órgano regulador.

El divorcio con Pemex

En la Torre Ejecutiva de la petrolera nacional, ubicada en Marina Nacional, el Consejo de Administración de la compañía se escucha menos lo que opinan los reguladores energéticos. “Lo que sí no he escuchado es a la CNH, parece que no existieran”, dice un miembro del Consejo de Administración de Pemex, que pidió el anonimato. “Los informes de la CNH eran parte de la biblia no sólo del consejo, en general de la empresa. Aquí ahora se ven muy dormidos”, dice el funcionario.

Este cuerpo forma parte de los esfuerzos de años pasados por darle un corte más corporativo a las decisiones de la empresa estatal. El consejo permitía al menos revisar las decisiones de la empresa y servir de cuestionamiento de sus movimientos más relevantes.

Una barrera que al final terminaba desbordada porque por ahí se votaban decisiones como las que involucraron los presuntos actos de corrupción en la compra de Agronitrogenados y Fertinal, o los contratos otorgados a la brasileña Odebretch.

Los consejeros independientes eran los que más podían incidir en cuestionar este tipo de decisiones, donde si al menos no votaban en su contra , pedían más explicaciones y análisis sobre los casos, explica la fuente.

Los nuevos integrantes han tomado su tiempo para darse cuenta de su papel dentro de la empresa y han comenzado a solicitar más información sobre temas como el de la construcción de la refinería de Dos bocas, dice la fuente. Pero igual admite las nuevas designaciones de consejeros que tienen ligas con el presidente o su partido, Morena. “Sí es diferente a consejos anteriores, porque tenías a académicos que no eran partidistas”, dice el funcionario.

Así que aún falta por ver si los consejeros independientes tendrán la capacidad de forzar a la compañía a presentar resultados de sus proyectos prioritarios, o si pueden frenar las decisiones que vayan en el perjuicio de la empresa, aunque el gobierno y sus representantes en el Consejo tengan otras instrucciones. Los cinco consejeros independientes de Pemex han sido designados por la actual administración.

Un muro de contención desperdiciado

En opinión de varias de las fuentes consultadas,el actual gobierno no ve la importancia de mantener a los reguladores fuertes y autónomos en sus decisiones como un beneficio.

“Se vuelve perverso de dos maneras, porque desperdicia los beneficios de tener esa distancia con el regulador y destruye esos mecanismos que nos han costado 20 años en México para construir una visión de largo plazo”, dice un excomisionado de la CRE.

Los reguladores independientes ayudan en este sentido al Estado a fomentar políticas de largo plazo, en lugar de presionarse por las necesidades de corto y mediano plazo de los gobiernos en turno.

“La definición de agencias reguladoras es un componente esencial del Estado Regulador, considerándolas instrumentos fundamentales para alcanzar los objetivos políticos, económicos y sociales de los Estados”, dice Mauricio Dussauge, investigador del Centro de Investigación para el Desarrollo Económico (CIDE), dentro del docuemento Órganos Reguladores Económicos ¿Independientes?, publicado en septiembre.

La administración de López Obrador y su equipo, sin embargo, se han sentido más cómodos al proponer a personas cercanas a su círculo, incluso con antecedentes como militantes políticos dentro de Morena, para dirigir a los reguladores –todos han sufrido de recortes presupuestales importantes.

La apuesta es que puedan impulsar los intereses de Pemex y CFE, coinciden las fuentes consultadas, pero en este camino, se puede perder la perspectiva sobre la diferencia entre los deseos del gobierno, y la realidad de un sector que sustenta gran parte de las promesas presidenciales.

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